Creating the conditions for a just peace in Ukraine.
Creating the conditions for a just peace in Ukraine.
An unprecedented feature of European solidarity during wartime. (See below for French translation.)
Disclaimer: all opinions expressed in this article reflect the views of the author and not those of his employer.
"Europe will be forged in crises and will be the sum of the solutions adopted for those crises", wrote Jean Monnet, one of the EU’s founding fathers in his memoirs first published in 1976. Jump forward to 24th of February 2022, the day on which Russia unleashed its war of aggression against, and Monnet’s words seem more pertinent than ever before.
Russia’s war of aggression against Ukraine constitutes an undisputable, blatant violation of the United Nations Charter and international law as well as presenting a clear challenge to the EU’s fundamental values. It has forced millions of Ukrainians to flee the country and has led to countless war crimes being committed in and against Ukraine.
With the second anniversary of the war just around the corner, public opinion in some EU Members States has started to show worrying signs of ambivalence. The 24th of February 2024 may now be perceived as yet another day in a conflict that is increasingly being regarded as just one of many crises EU citizens face.
While it’s safe to assume that Monnet’s words won’t be on the mind of many EU citizens who are set to cast their vote in the European elections this summer, the message conveyed therein hopefully will. The EU was and will continue to be profoundly affected by the events in Ukraine. Since the first day of Russia’s invasion, the EU and its member states have come together and largely acted as a unified voice of support to Ukraine. With occasional cracks now appearing in this unified EU position, it is important to remind ourselves that the actions the EU and its Member States will (or will not) take are set to have a profound effect on both Ukraine, the EU and the European continent as a whole.
While much media attention has been devoted to the immediate military, macro-economic and humanitarian support provided by the EU and its Member States in wartime, another unprecedented feature of European solidarity with Ukraine has remained largely confined to the realm of academia and policy maker’s desks: the creation of conditions for a long-term ‘just peace’ in Ukraine.
What constitutes a ‘just peace’ for Ukraine?
The term ‘just peace’ has recently gained traction amongst commentators discussing the 10-point peace plan presented by President Zelenskyy last year.[1] In this plan, the restoration of justice sits prominently alongside other objectives that have recently gained substantial media traction such as the restoration of territorial integrity and the need for food security.
The reason for this is simple: without transitional justice (the way in which societies deal with legacies of systematic and serious human rights violations), there can be no long-term healing and reconciliation process in Ukrainian society. The concept of just peace, while too complex to further elaborate upon here at length, embodies a similar approach to post-war reconciliation: it encompasses ‘a process whereby peace and justice are reached together by two or more parties recognizing each other’s identities, each renouncing some central demands, and each accepting to abide by common rules jointly developed’.[2]
One of the key elements in transitionary justice is the need to provide redress to victims. The 10-point peace plan clearly illustrates that such an approach can take different forms, including redress through criminal justice but also through other justice measures, such as the payment of reparations. It calls for perpetrators of international crimes committed during this war to be held accountable, damages suffered by the victims of this war to be compensated and, by extension, impunity to be prevented.
The initial instinct might be to conclude that these efforts, while laudable, will only really become relevant once peace negotiations, and in extension an end to this war, have come in sight. However, this idea disregards the fact that the creation of conditions for a just peace, similar to other forms of wartime support, is highly time sensitive and subject to political momentum.
Nowhere is this clearer than in the first step in any process aimed at holding perpetrators of crimes accountable: the collection of evidence. Since the start of the war, over 124 000 incidents constituting alleged international crimes have been reported in Ukraine and 17 EU member states have opened national investigations into the crimes committed on Ukrainian territory. The testimonies and other forms of evidence which support these cases are essential preconditions for any future potential prosecution and thus need to be treated in a timely, careful fashion both inside and outside of Ukraine. This is all the more important as many types of evidence degrade with the passage of time.
On the ground, the Ukrainian Prosecutor General’s Office (PGO) supported by international partners, including the Commission, has done a remarkable job of dealing with the huge caseload increase it has faced since the start of the war, providing witnesses with the support and protection they need. On the international level, the EU’s agency for Criminal Justice Cooperation, Eurojust, has played a key role in enhancing effective cooperation and coordination between the judicial authorities investigating the crimes committed during this war. It has done so, first of all, by the establishment of an International Crimes Evidence Database (CICED) which allows for the preserving, storing and analyzing of evidence of core international crimes collected by judicial authorities.
Furthermore, a number of countries have created a so-called Joint Investigation Team (JIT) for Ukraine, which has enabled participating countries to further coordinate their criminal investigations, supported by Eurojust. Most recently, the JIT members set up the International Centre for the Prosecution of the Crime of Aggression, a judicial body where independent prosecutors from different countries work together to exchange evidence and develop a common investigative and prosecution strategy, pending any final decisions on where specific cases of war crimes will, one day, be prosecuted.
Evidence will one day be produced in front of a court that will judge perpetrators for crimes committed during this war. A number of different actors will play a role in this process. First and foremost Ukraine’s national jurisdiction, where the majority of these crimes will have to be prosecuted. Secondly, the International Criminal Court will be able to prosecute for crimes for which it is competent. It has already started this work, notably by issuing an arrest warrant for Russian President Vladimir Putin. Finally, there has been much discussion of a potential future special tribunal with the competence to prosecute the so-called ‘mother of all crimes’, the crime of aggression.
In a similar vein, any attempt at making sure Russia will pay for Ukraine’s reconstruction by paying reparations for the damage caused during this war relies on the ability to collect evidence of the damages inflicted upon Ukraine as well as figuring out next steps. The move by over 40 countries to recently join in the creation of a Register of Damage under the auspice of the Council of Europe is a notable step in the right direction. The Register, which the European Union joined as a Founding Associate Member, will serve as a ‘record of evidence and claims for damage, loss or injury caused to all natural and legal persons concerned, as well as to the State of Ukraine’ during this war. It will serve as the first step towards the creation of a fully-fledged compensation mechanism with an appropriate claims board and compensation fund.
The need to build on a strong track-record
In order to ensure a just peace for Ukraine, political commitment and perseverance will be needed in a time where support to Ukraine has become the subject of political debate in many capitals inside and outside of Europe.
With the war entering yet another unpredictable year, both on the battlefield and off it, the calls for a negotiated settlement to end this war will become ever stronger. In these negotiations, the issue of a just peace ought to play a key role. Russia is likely to oppose any attempts at ensuring accountability for the crimes committed during this war while Ukraine will feel the weight of a population that has suffered substantial harm. In anticipation of any such discussions, it is essential that Ukraine and its international partners continue to build on their strong track-record in preparing for a just peace in Ukraine.
As outlined briefly above, such an approach could include the setting-up of an international tribunal for the crime of aggression to fill existent legal gaps in the criminal justice system, as well as the deployment of a fully-fledged compensation mechanism through which Russia will pay for the damages caused during this war. On a more strategic level, future negotiators will be expected to resist any temptation to treat justice in a transactional fashion, as just one of many topics on the negotiation table. Rather, the creation of a just peace should continue to be one of the cornerstones of any sustainable, long-term EU strategy towards Ukraine. It is only by ensuring that justice is served, that the creation of a once again free and sovereign Ukrainian nation can be fully completed.
[1] https://www.president.gov.ua/storage/j-files-storage/01/19/53/32af8d644e6cae41791548fc82ae2d8e_1691483767.pdf
[2] Allan & Keller, What is a Just Peace? 2006). https://academic.oup.com/book/8594/chapter-abstract/154522302?redirectedFrom=fulltext&login=true#no-access-message
Disclaimer: The official version of the article is in English. For the convenience of our readers, we provide a translation in French. Any discrepancies or differences created in the translation cannot be used to reflect the view of the author. If you have any questions regarding the accuracy of the information contained in the translated version of the article, please refer to the original version of the article which is the English version.
Créer les conditions d’une paix juste en Ukraine.
Un élément sans précédent de la solidarité européenne en temps de guerre
« L’Europe sera forgée par les crises et sera la somme des solutions adoptées pour ces crises », a écrit Jean Monnet, l’un des pères fondateurs de l’UE dans ses mémoires publiés pour la première fois en 1976. Le jour où la Russie a déclenché sa guerre d’agression, les paroles de Monnet semblent plus pertinentes que jamais.
La guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine constitue une violation flagrante et incontestable de la charte des Nations unies et du droit international et constitue un défi clair pour les valeurs fondamentales de l’UE. Elle a contraint des millions d’Ukrainiens à fuir le pays et a conduit à la commission d’innombrables crimes de guerre en Ukraine.
Avec le deuxième anniversaire de la guerre, l’opinion publique de certains États membres de l’UE a commencé à montrer des signes inquiétants de lassitude. Le 24 février 2024 peut désormais être perçu comme une nouvelle journée dans un conflit qui est de plus en plus considéré comme une crise parmi tant d’autres auxquelles les citoyens de l’Union sont confrontés.
S’il est sûr de supposer que les paroles de Monnet ne seront pas à l’esprit de nombreux citoyens de l’Union qui vont voter lors des prochaines élections européennes, il est à espérer que le message qu’elles véhiculent le sera. L’UE a été et continuera d’être profondément touchée par les événements en Ukraine. Depuis le premier jour de l’invasion russe, l’UE et ses États membres se sont réunis et ont largement agi d’une seule voix pour garantir un soutien sans faille à l’Ukraine. Face à des fissures occasionnelles qui apparaissent désormais dans cette position unifiée de l’UE, il est important de rappeler que les actions que l’UE et ses États membres prendront (ou non) devraient avoir un impact profond tant sur l’Ukraine, sur l’UE que sur le continent européen dans son ensemble.
Si une grande attention médiatique a été accordée à l’aide militaire, macroéconomique et humanitaire immédiate fournie par l’UE et ses États membres en temps de guerre, une autre caractéristique sans précédent de la solidarité européenne avec l’Ukraine est restée largement limitée au monde universitaire et aux bureaux des responsables politiques : la création des conditions d’une « paix juste » à long terme en Ukraine.
Qu’est-ce qui constitue une « paix juste » pour l’Ukraine?
Le terme « paix juste » a récemment gagné en popularité parmi les commentateurs qui ont discuté du plan de paix en 10 points présenté l’année dernière par le président Zelensky. Dans ce plan, la justice restaurative occupe une place prépondérante aux côtés d’autres objectifs qui ont récemment gagné en importance dans les médias, tels que le rétablissement de l’intégrité territoriale et la nécessité de garantir la sécurité alimentaire.
La raison en est évidente : sans justice transitionnelle (la manière dont les sociétés traitent l’héritage de violations systématiques et graves des droits de l’homme), il ne peut y avoir de processus de guérison et de réconciliation à long terme dans la société ukrainienne. Le concept de paix juste, bien qu’il soit trop complexe pour être approfondi en détail ici, incarne une approche similaire à celle de la réconciliation d’après-guerre : il comprend « un processus dans lequel la paix et la justice sont réunies par deux ou plusieurs parties reconnaissant l’identité de l’autre, chacune renonçant à certaines exigences centrales et acceptant de respecter des règles communes élaborées conjointement ».
L’un des éléments clés de la justice transitionnelle est la nécessité d’offrir une réparation aux victimes. Le plan de paix en 10 points montre clairement qu’une telle approche peut prendre différentes formes, y compris la réparation par la justice pénale, mais aussi par d’autres mesures judiciaires, telles que le paiement de réparations. Il demande que les auteurs de crimes internationaux commis pendant cette guerre soient tenus responsables, que les dommages subis par les victimes de cette guerre soient indemnisés et que, par extension, l’impunité soit évitée.
L’instinct initial pourrait être de conclure que ces efforts, tout en étant louables, ne deviendront réellement pertinents qu’une fois que les négociations de paix et, par extension, la fin de cette guerre auront vu le jour. Toutefois, cette idée ne tient pas compte du fait que la création des conditions d’une paix juste, similaire à d’autres formes de soutien en temps de guerre, est très sensible au facteur temps et soumise à une dynamique politique.
En ce sens, la collecte d’éléments de preuve des crimes commis – compris ici comme la première étape d’un processus visant à demander des comptes aux auteurs de crimes – souligne l’importance de débuter ce processus alors que l’agression russe est encore en cours. Depuis le début de la guerre, plus de 124 000 incidents constituant des crimes internationaux présumés ont été signalés en Ukraine et 17 États membres de l’UE ont ouvert des enquêtes nationales sur les crimes commis sur le territoire ukrainien. Les témoignages et autres formes de preuves à l’appui de ces affaires sont des conditions préalables essentielles à toute future poursuite potentielle et doivent donc être traités en temps utile et avec prudence, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Ukraine. Cela est d’autant plus important que de nombreux types de preuves se dégradent avec le temps.
Sur le terrain, le bureau du procureur général ukrainien, soutenu par des partenaires internationaux, y compris la Commission, a accompli un travail remarquable pour faire face à l’énorme augmentation du nombre de dossiers auxquels il a été confronté depuis le début de la guerre, en apportant aux témoins le soutien et la protection dont ils ont besoin. Au niveau international, l’Agence de l’UE pour la coopération judiciaire en matière pénale, Eurojust, a joué un rôle essentiel dans le renforcement de la coopération et de la coordination efficaces entre les autorités judiciaires chargées des enquêtes sur les crimes commis pendant cette guerre. Pour ce faire, elle a tout d’abord mis en place une base de données pour les preuves de crimes internationaux (CICED) qui permet de conserver, de stocker et d’analyser les éléments de preuve des principaux crimes internationaux recueillis par les autorités judiciaires.
En outre, un certain nombre de pays ont créé une équipe commune d’enquête (ECE) pour l’Ukraine, qui a permis aux pays participants de mieux coordonner leurs enquêtes pénales, avec le soutien d’Eurojust. Plus récemment, les membres de l’ECE ont créé le Centre international pour la poursuite du crime d’agression, un organe judiciaire au sein duquel des procureurs indépendants de différents pays collaborent pour échanger des preuves et élaborer une stratégie commune d’enquête et de poursuites, dans l’attente de toute décision finale sur les cas spécifiques de crimes de guerre qui feront l’objet, un jour, de poursuites.
Les preuves seront portées un jour devant un tribunal qui jugera les auteurs des crimes commis pendant cette guerre. Un certain nombre d’acteurs différents joueront un rôle dans ce processus. En premier lieu, la compétence nationale de l’Ukraine, où la majorité de ces crimes devront être poursuivis. Deuxièmement, la Cour pénale internationale pourra engager des poursuites pour les crimes pour lesquels elle est compétente. Elle a déjà entamé ces travaux, notamment par l’émission d’un mandat d’arrêt à l’encontre du président russe Vladimir Poutine. Enfin, de nombreuses discussions ont eu lieu sur un éventuel futur tribunal spécial compétent pour poursuivre la soi-disant « mère de tous les crimes », le crime d’agression.
Dans le même ordre d’idées, toute tentative visant à garantir que la Russie paiera la reconstruction de l’Ukraine en indemnisant les dommages causés pendant cette guerre repose sur la capacité à recueillir des preuves des dommages infligés à l’Ukraine et à définir les prochaines étapes. Le fait que plus de 40 pays se soient récemment associés à la création d’un registre des dommages sous l’égide du Conseil de l’Europe constitue un pas notable dans la bonne direction. Le registre, auquel l’Union européenne a adhéré en tant que membre associé fondateur, servira de « registre des éléments de preuve et des demandes de réparation de dommages, pertes ou préjudices causés à toutes les personnes physiques et morales concernées, ainsi qu’à l’État ukrainien » pendant cette guerre. Il constituera la première étape vers la création d’un mécanisme de compensation à part entière, doté d’un conseil d’administration des demandes et d’un fonds d’indemnisation appropriés.
La nécessité de s’appuyer sur un bilan solide
Afin de garantir une paix juste pour l’Ukraine, l’engagement politique et la persévérance seront nécessaires à un moment où le soutien à l’Ukraine a fait l’objet d’un débat politique dans de nombreuses capitales à l’intérieur et à l’extérieur de l’Europe.
Avec l’entrée d’une nouvelle année imprévisible, tant sur qu’en dehors du champ de bataille, les appels en faveur d’un règlement négocié pour mettre fin à cette guerre deviendront de plus en plus forts. Dans ces négociations, la question d’une paix juste devrait jouer un rôle clé. La Russie est susceptible de s’opposer à toute tentative visant à faire en sorte que les auteurs des crimes commis pendant cette guerre répondent de leurs actes, tandis que l’Ukraine ressentira le poids d’une population qui a subi un préjudice important. En prévision de ces discussions, il est essentiel que l’Ukraine et ses partenaires internationaux continuent de s’appuyer sur leur solide bilan dans la préparation d’une paix juste en Ukraine.
Comme indiqué brièvement ci-dessus, une telle approche pourrait inclure la mise en place d’un tribunal international pour le crime d’agression afin de combler les lacunes juridiques existantes dans le système de justice pénale, ainsi que le déploiement d’un mécanisme d’indemnisation à part entière grâce auquel la Russie paiera les dommages causés pendant cette guerre. Sur un plan plus stratégique, les futurs négociateurs devraient résister à toute tentation de traiter la justice d’une manière transactionnelle, comme l’un des nombreux sujets sur la table des négociations. Au contraire, la création d’une paix juste devrait rester l’une des pierres angulaires de toute stratégie durable et à long terme de l’UE à l’égard de l’Ukraine. Ce n’est qu’en veillant à ce que la justice soit rendue, que la création d’une nation ukrainienne une fois de plus libre et souveraine pourra être pleinement menée à bien.
[1] https://www.president.gov.ua/storage/j-files-storage/01/19/53/32af8d644e6cae41791548fc82ae2d8e_1691483767.pdf
[2] Allan & Keller, What is a Just Peace? 2006). https://academic.oup.com/book/8594/chapter-abstract/154522302?redirectedFrom=fulltext&login=true#no-access-message
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